Pendahuluan
Hingar bingar pada hari pertama Konferensi Wilayah IPPAT Jawa Timur 2011, pada hari Sabtu tanggal 18 Juni 2011 di Hotel JW Marriot ( Jl. Embong Malang – Surabaya) telah menghadirkan pembicara dari Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Jawa Timur yaitu bapak Sunu Duto Widyomarmo, SH, Mkn dengan menyampaikan pemberitaan : dalam waktu dekat akan ada surat yang meminta PPAT Kota Surabaya untuk memilih satu diantara dua Kantor Pertanahan di Kota Surabaya.
Menurut Pasal 12 ayat 1 PP 37 tahun 1998, Daerah kerja PPAT adalah satu wilayah kerja Kantor Pertanahan Kabupaten/Kotamadya, Sedangkan menurut Pasal 5 ayat 1 Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2006 Tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998, Daerah kerja PPAT adalah satu wilayah kerja Kantor Pertanahan.
Hal ini yang menimbulkan kerancuan, sehingga Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Jawa Timur menganggap jika dalam satu Kota Surabaya terdapat dua Kantor Pertanahan maka PPAT di Kota Surabaya diminta untuk memilih satu diantara dua Kantor Pertanahan tersebut.
Mengingat yang hadir pada waktu Konferensi Wilayah IPPAT Jawa Timur 2011 tersebut banyak rekan PPAT Kota Surabaya, maka kegelisihan diantara mereka menyeruak tajam karena jumlah PPAT untuk wilayah Kota Surabaya lebih besar dibandingkan dengan tukang tambal ban yang ada pada wilayah Kota Surabaya. Untuk meredam keresahan yang beredar karena adanya Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2006 Tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 Tentang Peraturan Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah, sebagai dasar pijakannya, maka saya mencoba untuk menurunkan tulisan singkat ini.
Tulisan ini diturunkan hanya menyangkut kepentingan rekan PPAT Kota Surabaya, karena sampai saat ini saya belum pernah mengetahui Kota/Kabupaten lain yang ada di Indonesia yang mempunyai Kantor Pertanahan lebih dari satu.
Bagaimanakah permasalahan ini dipandang dari segi hukum merupakan suatu hal yang menarik untuk didiskusikan bersama.
Permasalahan
Apakah PPAT Kota Surabaya yang daerah kerjanya adalah Kota Surabaya harus memilih salah satu wilayah kerja Kantor Pertanahan Kota Surabaya yang dipecah menjadi 2 (dua) ?
Pembahasan
Negara Hukum, Hukum Positif, dan Hirarki Hukum
Negara Kesatuan Republik Indonesia merupakan negara hukum, ketentuan ini ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945. Ketentuan ini mensyaratkan bahwa hukum harus dipegang teguh dan setiap warga negara, dan aparatur negara harus mendasarkan tindakannya pada hukum. Berbicara mengenai hukum di Indonesia tidak akan lepas dari hukum positif yang berakar dari positivisme hukum yang dikembangkan oleh John Austin dilanjutkan oleh Hans Kelsen, dan disempurnakan oleh HLA HART. Bagi sistem hukum Indonesia, Kelsen mempunyai andil sebagai peletak dasar teori hirarki hukum yang kemudian dijadikan landasan dalam menentukan validitas peraturan perundang-undangan di Indonesia.
Ia berpendapat bahwa norma-norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hirarki tata susunan. Ini berarti suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif yaitu norma dasar. Suatu norma hukum itu keatas ia bersumber dan berdasar pada norma di atasnya, tetapi kebawah ia juga menjadi dasar dan menjadi sumber norma hukum di bawahnya, sehingga suatu norma hukum itu mempunyai masa berlaku yang relatif karena norma hukum itu berlaku tergantung pada norma yang diatasnya.
Dalam suatu sistem hukum, peraturan-peraturan hukum dikehendaki tidak ada yang bertentangan satu sama lain. Tetapi tidak mustahil terjadi pertentangan karena adanya berbagai kepentingan dalam masyarakat. Jika terjadi pertentangan maka akan berlaku secara konsisten asas-asas hukum, seperti lex specialis derogat legi generali, lex posterior derogat legi priori, atau lex superior derogat legi infriori.
Sesuai dengan teori hirarki hukum, maka asas peraturan perundangan-undangan menyatakan bahwa peraturan hukum yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan di atasnya. Asas hukum ini mengisyaratkan ketika terjadi konflik antara peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, maka aturan yang lebih tinggi berdasar hirarkinya harus di dahulukan dan aturan yang lebih rendah harus disisihkan.
Dalam sistem hukum Indonesia, teori hirarki hukum ini dimanifestasikan dalam tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia dalam instrumen hukum UU No.10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagai berikut:
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
3. Peraturan Pemerintah;
4. Peraturan Presiden;
5. Peraturan Daerah.
Dengan demikian berdasarkan teori hirarki hukum, peraturan perundang-undangan dibawah UU misalnya Peraturan Pemerintah tidak boleh bertentangan dengan UU yang berada pada hirarki yang lebih tinggi. Demikian juga Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2006 Tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 Tentang Peraturan Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 Tentang Peraturan Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah yang berada pada hirarki yang lebih tinggi.
Ketentuan ini berlaku pula terhadap hal lainnya sesuai dengan tingkatan hirarkinya masing-masing.
Mahkamah Konstitusi dalam berbagai putusannya menyatakan, bahwa terhadap kejadian UU yang bertentangan dengan UUD 1945, maka mempunyai akibat tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
Analisa
- Untuk memudahkan pemahaman, maka redaksional ketentuan yang menjadi isu hukum ini dirubah untuk kepentingan Kota Surabaya.
1.1. Pasal 5 ayat 1 PP 37 tahun 1998 menerangkan :
- PPAT diangkat untuk satu daerah kerja tertentu.
1.2. Pasal 12 ayat 1 PP 37 tahun 1998 menerangkan :
- Daerah kerja PPAT adalah satu wilayah kerja Kantor Pertanahan Kota Surabaya.
1.3. Pasal 13 ayat 1 PP 37 tahun 1998 menerangkan :
- Apabila wilayah Kota Surabaya dipecah menjadi 2 (dua) atau lebih wilayah Kota, maka dalam waktu 1 (satu) tahun sejak diundangkannya Undang-undang tentang pembentukan Kota Surabaya yang baru, PPAT yang daerah kerjanya adalah Kota Surabaya semula harus memilih salah satu wilayah Kota Surabaya sebagai daerah kerjanya, dengan ketentuan bahwa apabila pemilihan tersebut tidak dilakukan pada waktunya, maka mulai 1 (satu) tahun sejak diundangkannya Undang-undang pembentukan Kota Surabaya baru tersebut daerah kerja PPAT yang bersangkutan hanya meliputi wilayah Kota Surabaya letak Kantor PPAT yang bersangkutan.
1.4. Pasal 15 ayat 3 PP 37 tahun 1998 menerangkan :
- PPAT yang daerah kerjanya disesuaikan karena pemecahan wilayah Kota Surabaya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 tidak perlu mengangkat sumpah jabatan PPAT untuk melaksanakan tugasnya di daerah kerjanya yang baru.
1.5. Pasal 5 ayat 1 Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2006 Tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998, menerangkan :
- Daerah kerja PPAT adalah satu wilayah kerja Kantor Pertanahan.
1.6. Pasal 6 Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2006 Tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998, menerangkan :
- (1) Apabila wilayah Kota Surabaya dipecah menjadi 2 (dua) atau lebih wilayah Kota, maka dalam waktu 1 (satu) tahun sejak diundangkannya undang-undang tentang pembentukan Kota Surabaya yang baru, PPAT yang daerah kerjanya adalah kota Surabaya semula harus memilih salah satu wilayah Kota Surabaya sebagai daerah kerjanya, dengan ketentuan bahwa apabila pemilihan tersebut tidak dilakukan pada waktunya, maka mulai 1 (satu) tahun sejak diundangkannya undang-undang pembentukan Kota Surabaya baru tersebut daerah kerja PPAT yang bersangkutan hanya meliputi wilayah Kota Surabaya letak kantor PPAT yang bersangkutan.
- (2) Pemilihan daerah kerja sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berlaku dengan sendirinya mulai 1 (satu) tahun sejak diundangkannya undang-undang pembentukan Kota Surabaya yang baru.
- (3) Apabila Kantor Pertanahan untuk wilayah pemekaran masih merupakan kantor perwakilan, terhadap PPAT yang memilih daerah kerja asal atau daerah kerja pemekaran masih dapat melaksanakan pembuatan akta meliputi wilayah Kantor Pertanahan induk dalam waktu paling lama 1 (satu) tahun sejak diundangkannya undang-undang pembentukan kota yang bersangkutan.
- (4) PPAT yang diangkat dengan daerah kerja Kota Surabaya pemekaran sedangkan Kantor Pertanahan Kota Surabaya pemekaran belum terbentuk, maka PPAT yang bersangkutan hanya berwenang membuat akta di daerah kerja sesuai dengan pengangkatannya.
2. Terhadap permasalahan ini hendaklah dicermati :
a. Pasal 13 ayat 1 PP 37 tahun 1998 menerangkan :
- Apabila wilayah Kota Surabaya dipecah menjadi 2 (dua) atau lebih wilayah Kota, maka dalam waktu 1 (satu) tahun sejak diundangkannya Undang-undang tentang pembentukan Kota Surabaya yang baru, ……. dst
b. Pasal 6 ayat 1 Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2006 Tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998, menerangkan :
- Apabila wilayah Kota Surabaya dipecah menjadi 2 (dua) atau lebih wilayah Kota, maka dalam waktu 1 (satu) tahun sejak diundangkannya undang-undang tentang pembentukan Kota Surabaya yang baru, ….. dst
Dengan menunjuk dasar hukum tersebut berarti jelas bahwa sampai saat ini belum ada Undang-undang tentang pembentukan Kota Surabaya yang baru, Kota Surabaya luas wilayahnya masih tetap sama, tidak berubah dengan waktu-waktu sebelumnya dan belum ada rencana untuk pemekaran wilayah, sehingga PPAT Kota Surabaya tidak ada kewajiban untuk memilih wilayah kerja Kantor Pertanahan Kota Surabaya yang dipecah menjadi 2 (dua) atau dipecah menjadi berapapun.
Pemecahan wilayah kerja Kantor Pertanahan Kota Surabaya menjadi 2 (dua) tanpa adanya Undang-undang tentang pembentukan Kota Surabaya yang baru, maka belum ada landasan hukum yang mendasarinya, sehingga seharusnya Kantor Pertanahan yang baru dibentuk merupakan perwakilan dari Kantor Pertanahan Induk.
Kewenangan yang diberikan Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006 Tentang Badan Pertanahan Nasional kepada Kepala Badan Pertanahan dengan memberikan hak, wewenang dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri namun tetap dalam koridor sistem hukum dalam pengertian dilaksanakan berdasarkan hukum.
Oleh karena itu, ketika dihadapkan kepada konflik antara peraturan perundang-undangan dengan kebijakan Kepala Badan Pertanahan tentunya sesuai dengan teori hirarki hukum kita harus mendahulukan peraturan perundang-undangan.
Disini kemudian timbul pertanyaan, sejauh mana Kebijakan Kepala Badan Pertanahan dapat dijadikan dasar keberlakukan suatu kebijakan, tentunya berdasarkan teori hirarki hukum jugalah kita harus mendasarkan jawaban kita.
Harus diingat bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah bersumber dan berdasar pada norma di atasnya artinya selama PP 37 Tahun 1998 tidak secara jelas mengatur mengenai kewenangan Kepala Badan Pertanahan untuk meminta kepada PPAT untuk memilih wilayah kerja Kantor Pertanahan yang dibentuknya tanpa adanya UU tentang pembentukan Kota Surabaya yang baru, maka PPAT boleh tidak mentaati permintaan yang melanggar hukum.
Penutup
PPAT Kota Surabaya tidak ada kewajiban untuk memilih wilayah kerja Kantor Pertanahan Kota Surabaya yang dipecah menjadi 2 (dua) karena belum ada Undang-undang tentang pembentukan Kota Surabaya yang baru.
Fenomena hukum ini sebenarnya untuk memenuhi kebutuhan dalam pelayanan pertanahan, namun bilamana dilakukan dengan cara melanggar hukum, maka berakibat kesalahan dari Kepala Badan Pertanahan.
Dibentuknya Perwakilan Kantor Pertanahan sebagai pendamping dari Kantor Pertanahan Induk, merupakan langkah yang baik untuk memenuhi kebutuhan dalam pelayanan pertanahan, namun bilamana dilakukan dengan cara melanggar hukum, maka berakibat kesalahan dari Kepala Badan Pertanahan.
Perwakilan Kantor Pertanahan merupakan perwakilan Kantor Pertanahan Kota Surabaya yang merupakan bagian dari Kantor Pertanahan Kota Surabaya sebagai induk dan merupakan kesatuan organisasi, administrasi dan keuangan yang tidak terpisahkan keberadaannya dalam pelaksanaan pelayanan pertanahan kepada masyarakat (Pasal 1 ayat 1 Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2008 ).
Tetapi bilamana kedudukan Perwakilan Kantor Pertanahan akan disetarakan dengan Kantor Pertanahan Induk, maka Peraturan Pemerintah yang menjadikan dasar bagi PPAT menjalankan tugasnya harus diganti terlebih dahulu.
Fenomena ini merupakan suatu pelajaran agar tidak timbul suatu kejadian serupa yang dapat merusak ritme pemerintahan yang sedang tidak kondusif, dengan banyaknya perguncingan terhadap orang-orang disekitar presiden yang dianggap kurang dapat menyerap keinginan-keinginan pemerintah pusat.
Karena banyak tercatat sudah fenomena melalaikan aturan hirarki hukum.
Pelajaran ini harus menjadi suatu bahan refleksi untuk lebih berusaha memahami hukum dan memegang teguh asas serta aturannya.
Lord Action, mengatakan : Kekuasaan cenderung disalahgunakan dan kekuasaan mutlak benar-benar disalahgunakan.
Semoga predikat ini bukan dilakukan oleh Kepala Badan Pertanahan.
Surabaya, 22 Juni 2011
Salam,
WAHYUDI SUYANTO